Lupakäsittelyn tehostus enimmäisaikavaatimuksella

Aloitteen sisältö

Ehdotamme, että eduskunta edellyttää valtioneuvostoa ryhtymään lainvalmisteluun ympäristönsuojelulain ja siihen liittyvien lakien muuttamiseksi seuraavien periaatteiden ja säännösluonnosten mukaisesti:

1. Soveltamisala: Koskee suuria teollisia hankkeita (investointiarvo yli 50 miljoonaa euroa, yhdenmukainen vihreän siirtymän investointien verohyvityslain 148/2025 kynnysarvon kanssa).
2. Ehdoton määräaika: Toimivaltainen viranomainen päättää ympäristöluvasta 12 kuukauden kuluessa hakemuksen vireilletulosta. Hakemuksen on oltava täydellinen; puutteellinen hakemus palautetaan täydennettäväksi 14 päivän kuluessa, eikä määräaika ala kulua ennen täydellistä hakemusta. Määräaikaa voidaan pidentää enintään kolmella kuukaudella poikkeuksellisissa olosuhteissa, kirjallisella perustelulla.
   
   Täydellisyysmääritelmä: Hakemus on täydellinen kun se sisältää valtioneuvoston asetuksella säädetyn tyhjentävän tarkistuslistan mukaiset tiedot. Viranomainen ei voi vaatia muita tietoja täydellisyyden ehtona. Jos hakemuksesta puuttuu jokin tarkistuslistan kohta, viranomaisen on yksilöitävä puuttuva kohta palautuspäätöksessä. Yleisluontoinen "puutteellinen" -arvio ei ole hyväksyttävä palautusperuste.
3. Ehdollinen hiljainen hyväksyntä: Jos viranomainen ei anna päätöstä määräajassa:
   • Lupa katsotaan myönnetyksi
   • Lupaan sovelletaan automaattisesti Valtioneuvoston asetusta vakioehdoista (parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) mukaiset standardit, päästörajat, tarkkailuvelvoitteet). Mikäli valtioneuvosto ei ole antanut asetusta vakioehdoista, sovelletaan lupaehtoina suoraan Euroopan unionin teollisuuspäästödirektiivin mukaisia parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) päätelmiä ja niiden tiukinta päästötasoa. Asetuksen puuttuminen ei estä hiljaisen hyväksynnän syntymistä.
   • Toiminnanharjoittaja kantaa täyden ankaran vastuun (tuottamuksesta riippumaton korvausvastuu) vakioehtoja ylittävistä vahingoista
   • Hiljaisen hyväksynnän voimaantulo edellyttää täysimääräistä, kolmannen osapuolen takaamaa ympäristövahinkovakuutta tai -vakuutusta, joka kattaa arvioidut ennallistamiskustannukset. Ilman vakuutta lupa ei aktivoidu.
   • Viranomainen suorittaa jälkitarkastuksen 12 kuukauden kuluessa toiminnan aloittamisesta
4. Todistus: Viranomainen antaa ehdollisen luvan todistuksen seitsemän päivän kuluessa määräajan umpeutumisesta. Todistus on oikeusvoimainen hallintopäätös, joka luo hakijalle hallinto-oikeudellisen luottamussuojan. Tämä tarkoittaa, että investointi on suojattu, vaikka viranomaisen menettelyssä havaittaisiin myöhemmin virheitä. Todistus on sitova suhteessa kolmansiin osapuoliin (esim. rahoittajat ja urakoitsijat).
5. Tutkinnan keskittäminen ja sisäinen leikkuri: Viranomaisen on esitettävä kaikki täydennyspyynnöt kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen vireilletulosta. Tämän jälkeen uusia selvityksiä voi vaatia vain, jos hakija muuttaa suunnitelmaa olennaisesti. Jos lausuntoa antava viranomainen (ELY, Museovirasto, Puolustusvoimat) ei vastaa 30 päivässä, sen katsotaan hyväksyneen hakemuksen.
6. Viranomaisvalitusten rajoittaminen: Viranomainen ei voi valittaa toisen viranomaisen myöntämästä luvasta, ellei valitus perustu 191 §:ssä tarkoitettuun yleisen ympäristönsuojeluedun valvontaan. Näkemyserot on ratkaistava lupaprosessin aikana, ei valitusteitse.
7. Nopeutettu oikeuskäsittely menettelyvirheissä: Jos hakija valittaa hylkäyspäätöksestä väittäen menettelyvirhettä (esim. vilpillistä hylkäystä määräajan lähestyessä), hallinto-oikeuden on ratkaistava menettelykysymys kolmen kuukauden kuluessa. Jos hylkäys tapahtui viimeisten 60 päivän aikana ilman uusia perusteita, todistustaakka siirtyy viranomaiselle.
8. Vilpillisen hylkäyksen seuraamus: Jos tuomioistuin kumoaa hylkäyspäätöksen menettelyvirheen perusteella, lupaa ei palauteta uudelleen käsiteltäväksi. Sen sijaan määräajan katsotaan ylittyneen ja lupa myönnetään välittömästi vakioehdoin (kohta 3). Tämä estää viranomaista käyttämästä hylkäystä viivytystaktiikkana.
9. Vakuutuksen saatavuus: Jos hakija osoittaa, ettei markkinoilta ole saatavissa ympäristövahinkovakuutusta kohtuullisin ehdoin (vähintään kolme vakuutusyhtiötä on kieltäytynyt), hakija voi pyytää valtiolta takuuta vakuuden sijaan. Valtiokonttori tekee riippumattoman riskiarvion ja päättää takuun myöntämisestä 30 päivän kuluessa. Valtio voi (a) myöntää takuun markkinaehtoisella riskipreemiolla, (b) myöntää takuun ehdolla, että hakija hankkii kansainvälisen jälleenvakuutuksen valtion vastuun rajoittamiseksi, tai (c) evätä takuun, jos riskiarvio osoittaa hankkeen ympäristöriskin kohtuuttomaksi. Epäävä päätös on perusteltava kirjallisesti ja siitä voi valittaa hallinto-oikeuteen.
10. Poikkeustilanne: Valtioneuvosto voi asetuksella keskeyttää määräajat valtakunnallisen kapasiteettikriisin aikana (esim. pandemia, laaja kyberhyökkäys). Keskeytys on voimassa enintään 6 kuukautta kerrallaan ja vaatii eduskunnan hyväksynnän jatkuakseen.
11. Siirtymäsäännös: Lain voimaan tullessa vireillä oleviin hakemuksiin sovelletaan uutta määräaikaa, mutta määräaika lasketaan lain voimaantulosta, ei alkuperäisestä vireilletulosta. Hakijalla on oikeus täydentää hakemustaan uuden tarkistuslistan mukaiseksi kolmen kuukauden kuluessa lain voimaantulosta.
12. Ilmoitusvelvollisuus: Viranomainen ilmoittaa hakijalle kirjallisesti hakemuksen vireilletulosta ja määräajan alkamisesta seitsemän päivän kuluessa täydellisen hakemuksen vastaanottamisesta. Ilmoituksessa on mainittava määräajan päättymispäivä.

Muutettavat lait:

• Laki ympäristöasioiden käsittelystä lupa- ja valvontavirastossa (Luova-laki)
• Ympäristönsuojelulaki 527/2014 (uusi 87 a §)
• Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019

Perustelut

1. Investointien pysähtyminen

EK:n yrityskyselyn mukaan yli 3 miljardin euron investoinnit ovat pysähdyksissä viranomaisten lupakäsittelyssä. Vihreän siirtymän investointiaikeiden kokonaisarvo on yli 300 miljardia euroa, mutta vain murto-osa etenee toteutukseen. Suomi kilpailee pääomasta kansainvälisillä markkinoilla, joilla päätökset tehdään nopeammin.

2. Tavoiteajat eivät sido

Nykyiset tavoiteajat (12 kk etusijahankkeet) ovat suosituksia ilman automaattisia seuraamuksia. Viranomainen voi pysäyttää kellon "lisäselvityspyynnöillä" loputtomasti. Ehdoton määräaika ei estä perusteellista ympäristöarviointia - se estää loputtoman viivyttelyn.

3. Valitusprosessin kesto ja valittajat

Suurten teollisuushankkeiden luvista valitetaan usein. Keskimääräinen käsittelyaika Vaasan hallinto-oikeudessa on 19 kuukautta, KHO:ssa 6,5 kuukautta. Valitettu hanke odottaa tyypillisesti 3-4 vuotta ennen kuin rakentaminen voi alkaa.

EK:n mukaan merkittävä osa valituksista on viranomaisten toisistaan tekemiä. Viranomaiset valittavat toistensa päätöksistä sen sijaan, että ratkaisisivat näkemyseronsa lupaprosessin aikana. Tuulivoimahankkeista noin 75 % valitetaan, mutta 90 % valituksista hylätään - viivytys ei johda muutoksiin.

4. Esimerkkitapaukset

• Sokli: Fosfaattiesiintymä löydetty 1967. Lupa myönnetty 2018, KHO kumosi 2022, hakemus peruttu 2023. 59 vuotta löydöstä, ei voimassa olevaa lupaa.
• BASF Harjavalta: Akkumateriaalitehdas rakennettu valmiiksi, lupa viivästynyt valitusten vuoksi 2020-2024. Satoja työpaikkoja jäissä.
• Finnpulp: 1,6 miljardin euron hanke peruutettu KHO:n hylättyä ympäristöluvan toistamiseen.

5. EU-oikeus tukee

RED III (Uusiutuvan energian direktiivi 2023/2413) edellyttää jäsenvaltioilta hiljaista hyväksyntää tietyille välivaiheille. Suomen on joka tapauksessa pantava tämä täytäntöön. Sama mekanismi voidaan laajentaa koskemaan kaikkia suuria teollisia investointeja.

5b. Kansainväliset opit — ja miksi tämä ehdotus on erilainen

Hiljainen hyväksyntä on epäonnistunut monissa maissa, mutta eri syistä kuin mihin tämä ehdotus vastaa:

Ranska: Ranskan senaatti julisti 2013 "Silence vaut accord" -uudistuksen epäonnistuneeksi jo 2015. Ongelmat: (1) Pankit kieltäytyivät rahoittamasta hiljaisiin lupiin perustuvia hankkeita — lupaa ei ollut paperilla. (2) Viranomainen voi perua hiljaisen luvan 3 kuukauden kuluessa, joten investoijat eivät voineet aloittaa ennen kuin tämä "vaaravyöhyke" oli ohi. Miten ehdotuksemme eroaa: Todistusvelvoite (kohta 4) tuottaa virallisen hallintopäätöksen 7 päivässä. Luottamussuoja estää jälkikäteisen perumisen.

Alankomaat: Alankomaat poisti Lex Silencio Positivon rakentamis- ja ympäristöluvista vuoden 2024 Omgevingswet-uudistuksessa. Perustelu: "integraalinen arviointi" (ympäristö + naapurit + turvallisuus) on ristiriidassa passiivisen hyväksynnän kanssa. Ratkaisu: viivästyssakot (dwangsom) viranomaiselle, ei automaattista lupaa. Miten ehdotuksemme eroaa: Vakioehdot (BAT-standardit) + ankara vastuu + pakollinen vakuutus = automaattinen lupa ei ole "tyhjä lupa" vaan EU:n tiukimpiin standardeihin sidottu lupa.

Portugali: Portugali meni päinvastaiseen suuntaan: Simplex Urbanístico 2024 laajensi hiljaista hyväksyntää radikaalisti rakennusluvissa. Vastuun siirto: arkkitehdit allekirjoittavat "Termo de Responsabilidade" -sitoumuksen, jossa kantavat henkilökohtaisen vastuun lainmukaisuudesta. Oppimme: Pääsuunnittelijan rooli ja ammatillinen vastuu on hyödynnettävissä myös ympäristöluvissa.

Espanja: Espanjan korkein oikeus on vahvistanut "contra legem" -doktriinin: hiljaisuus ei voi myöntää oikeutta rakentaa lainvastaisesti. Jos hiljainen lupa rikkoo kaavoitusta, se on mitätön. Miten ehdotuksemme eroaa: Vakioehdot perustuvat BAT-päätelmiin, jotka ovat EU-lainsäädäntöä. Hiljainen lupa ei ole "vapaa lupa" vaan lupa tiukimmilla mahdollisilla ehdoilla.

Johtopäätös: Hiljainen hyväksyntä epäonnistuu kun se on "passiivista" — viranomainen vain unohtaa ja hakija saa tyhjän luvan. Ehdotuksemme on "aktiivista": vakioehdot + todistus + vakuutus + jälkitarkastus luovat rakenteen, joka suojaa sekä investoijaa että ympäristöä.

6. Vakioehdot turvaavat ympäristön

Hiljainen lupa ei tarkoita "vapaata" lupaa. Vakioehdot perustuvat tiukimpiin EU-standardeihin (BAT-päätelmät, päästörajat), jotka takaavat ympäristövaatimusten täyttymisen. Toiminnanharjoittajan ankara vastuu luo vahvan kannustimen ylittää minimivaatimukset - vahingonkorvausriski on rajaton.

7. Vasta-argumenttien käsittely

"Määräaika heikentää ympäristöarvioinnin laatua" — Ongelma ei ole ajan puute vaan prosessin rakenne: lisäselvityspyynnöt, viranomaisvalitukset ja päällekkäiset lausuntokierrokset. 12 kuukauden määräaika koskee hallinnollista käsittelyaikaa sen jälkeen kun hakija on toimittanut täydellisen hakemuksen (sisältäen ympäristöselvitykset). Hakija vastaa itse tiedonkeruusta (esim. linnustoseuranta), joka tapahtuu ennen hakemuksen jättämistä. Määräaika pakottaa viranomaisen keskittymään olennaisiin kysymyksiin. Lisäksi hiljaisen hyväksynnän BAT-standardit ja ankara vastuu luovat vahvemman ympäristöturvan kuin moni vuosia kestänyt yksilöllinen lupaprosessi.

"Hiljainen hyväksyntä ohittaa ympäristönsuojelun" — Vakioehdot perustuvat EU:n BAT-standardeihin, jotka ovat tiukemmat kuin monet yksilöllisesti neuvotellut luvat. Lisäksi toiminnanharjoittaja kantaa ankaran vastuun: jos vahinko syntyy, korvausvastuu on rajaton. Kannustin ylittää minimivaatimukset on vahva.

"Viranomaisilla ei ole resursseja" — Jos yli 3 miljardin euron investoinnit odottavat lupia, lupakäsittelijöiden palkkaamisen tuotto on valtava: verotulot, työpaikat, talousvaikutukset. Resurssipula tarkoittaa "ei kannustinta priorisoida" - ei "mahdotonta". Huomaa myös, että biologiset selvitykset (linnustoseuranta, vesistöseuranta) ovat hakijan vastuulla ennen hakemuksen jättämistä. 12 kuukauden määräaika koskee hallinnollista käsittelyä, ei luonnontieteen aikatauluja.

"Tämä suosii suuria toimijoita" — Nykyinen järjestelmä suosii suuria toimijoita: vain ne kestävät vuosien odottamisen. Ennustettava aikataulu auttaa erityisesti pienempiä toimijoita, joiden rahoitus ei kestä epävarmuutta.

"Ankara vastuu ei auta jos yritys menee konkurssiin" — Tämä on aito riski. Ratkaisu: hiljaisen hyväksynnän edellytykseksi säädetään pakollinen ympäristövahinkovakuutus tai -vakuus, joka kattaa arvioidut ennallistamiskustannukset. Ilman vakuutta lupa ei aktivoidu, vaikka määräaika ylittyisi. Malli on käytössä kaivosalalla jo nyt (kaivoslain 108 §:n mukainen vakuus). BAT-standardit, ankara vastuu ja vakuus muodostavat kolmiportaisen turvan.

"Viranomaiset hylkäävät hakemuksen kuukautta ennen määräaikaa estääkseen hiljaisen hyväksynnän" — Ratkaisu: viranomaisen on esitettävä kaikki täydennyspyynnöt kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Tämän jälkeen uusia selvityksiä voi vaatia vain, jos hakija muuttaa suunnitelmaa olennaisesti. Tämä estää "paniikkihylkäykset" ja viime hetken lisäselvityspyynnöt.

"Tämä rikkoo Århusin sopimusta ja kansalaisten osallistumisoikeuksia" — Århusin sopimus takaa kansalaisille oikeuden osallistua ympäristöpäätöksiin ja valittaa niistä. Ehdotus ei poista näitä oikeuksia: kuulemismenettely säilyy lupaprosessissa, ja valitusoikeus päätöksestä säilyy. Hiljainen hyväksyntä on muutoksenhakukelpoinen hallintopäätös, josta voi valittaa kuten tavallisesta luvasta. Määräaika koskee viranomaisen päätöksentekoa, ei kansalaisten osallistumista.

"Entä hankkeet jotka eivät yksinkertaisesti pitäisi saada lupaa?" — Viranomainen voi edelleen hylätä hakemuksen 12 kuukauden kuluessa. Hiljainen hyväksyntä syntyy vain jos viranomainen ei tee mitään päätöstä. Hanke, joka ei täytä lakisääteisiä vaatimuksia, hylätään normaalisti. Hiljainen hyväksyntä rankaisee viivyttelyä, ei pakota myöntämään lupia hankkeille joiden pitäisi tulla hylätyiksi.

"Entä jos vakuutusta ei saa markkinoilta?" — Jos yksikään vakuutusyhtiö ei ole valmis vakuuttamaan hanketta, tämä on markkinasignaali riskin suuruudesta - ja usein oikea signaali. Jos yksityinen sektori ei uskalla kantaa riskiä, valtion ei pitäisi myöntää hiljaista hyväksyntää automaattisesti. Hakija voi pyytää valtion takuuta, mutta Valtiokonttori tekee riippumattoman riskiarvion ja voi evätä takuun jos ympäristöriski on kohtuuton. Tämä on ominaisuus, ei vika: markkinamekanismi suodattaa pois kaikkein riskialtteimmat hankkeet ennen kuin ne etenevät.