Avoin päätösmallinnus

Aloitteen sisältö

Ehdotamme, että eduskunta edellyttää valtioneuvostoa ryhtymään lainvalmisteluun uuden lain säätämiseksi vaikutusarvioiden avoimuudesta seuraavien periaatteiden ja säännösluonnosten mukaisesti:

1 § Soveltamisala

Tätä lakia sovelletaan hallituksen esityksiin, joiden arvioitu taloudellinen vaikutus on vähintään 10 miljoonaa euroa vuodessa tai 50 miljoonaa euroa viiden vuoden aikana. Toisiinsa asiallisesti tai ajallisesti liittyvät hankkeet katsotaan yhdeksi kokonaisuudeksi kynnysarvoa laskettaessa (ketjuttamiskielto).

2 § Julkaisuvelvoite

Esityksen vaikutusarvion yhteydessä on julkaistava:

1. Laskentamalli: Vaikutusarvion laskennassa käytetty malli koneluettavassa muodossa (lähdekoodi, laskentataulukko tai muu suoritettava spesifikaatio)
2. Lähtödata: Laskennassa käytetyt lähtötiedot ja niiden lähteet
3. Oletukset: Mallissa tehdyt oletukset parametreista, käyttäytymisvasteista ja ulkoisista tekijöistä
4. Herkkyysanalyysi: Miten tulokset muuttuvat jos keskeisiä oletuksia muutetaan
5. Yleistajuinen tiivistelmä: Sanallinen kuvaus mallin logiikasta, keskeisistä oletuksista ja tuloksista siten, että ne ovat ymmärrettävissä ilman erityisosaamista.

3 § Toistettavuusvaatimus

Malli katsotaan toistettavaksi kun:

• Riippumaton osapuoli saa saman tuloksen kohtuullisessa ajassa (enintään kahdeksan työtuntia)
• Käyttäen vain julkisesti saatavilla olevia työkaluja (esim. Python, R, avoimen lähdekoodin tilasto-ohjelmat)
• Ilman valmistelevan ministeriön apua tai selityksiä

Pelkkä Excel-makro tai binääritiedosto ei täytä vaatimusta. Mukana on toimitettava riittävä dokumentaatio tulosten toistamiseksi.

4 § Datapakotie

Jos lähtödata on salassa pidettävää (esim. henkilötietoja), ministeriön on tarjottava jokin seuraavista (ensisijaisuusjärjestyksessä):

• Ensisijaisesti: Pääsy suojattuun tutkimusympäristöön (Tilastokeskuksen FIONA tai vastaava) auditoiduille tutkijoille. Tämä on toimivin ratkaisu, koska järjestelmä on jo olemassa.
• Toissijaisesti: "Keinotekoinen aineisto" (dummy data), jolla koodin ajettavuus ja logiikka voidaan todentaa, vaikka tulokset eivät ole oikeita.
• Vaativissa tapauksissa: Synteettinen data, joka säilyttää tilastolliset ominaisuudet ilman yksilöitävyyttä. Huom: synteettisen datan luominen on teknisesti vaativaa ja edellyttää erikoisosaamista.

Koodi ei sisällä henkilötietoja. Mallin logiikka on aina julkistettavissa.

5 § Julkaisumuoto ja lisensointi

Materiaalit julkaistaan avoimessa, koneluettavassa muodossa valtioneuvoston hankerekisterissä viimeistään hallituksen esityksen antamisen yhteydessä. Materiaalien on oltava ladattavissa ilman rekisteröitymistä.

Julkaistava lähdekoodi, laskentamallit ja dokumentaatio lisensoidaan avoimella lisenssillä (esim. MIT tai CC0), joka sallii materiaalin vapaan käytön, muokkaamisen ja levittämisen (ns. "forkkaaminen"). Tämä mahdollistaa vaihtoehtoisten laskelmien tekemisen samalla pohjamallilla.

6 § Poikkeukset

Julkaisuvelvoite ei koske tietoja, jotka ovat salassa pidettäviä julkisuuslain (621/1999) nojalla. Salassapitoperuste on mainittava erikseen. Salassapito ei vapauta datapakotien noudattamisesta (4 §).

7 § Valvonta ja verifiointi

Lainsäädännön arviointineuvosto valvoo tämän lain noudattamista osana lausuntomenettelyään. Arviointineuvosto voi antaa huomautuksen puutteellisesta julkaisusta. VATT tai muu riippumaton taho voi verifioida mallin toistettavuuden ja julkaista verifiointitodistuksen.

Muutettavat lait:

• Laki valtioneuvostosta (175/2003)
• Valtioneuvoston ohjesääntö (262/2003)

Perustelut

1. Vaikutusarviot ovat musta laatikko

Kun ministeriö ilmoittaa, että lakiesitys "parantaa työllisyyttä 10 000 hengellä" tai "säästää 500 miljoonaa euroa", kukaan ulkopuolinen ei voi tarkistaa laskelmaa. Malli, data ja oletukset ovat ministeriön sisällä.

Valtiovarainministeriön (VM) ennusteilla on de facto monopoliasema: hallituksen esitykset käyttävät VM:n lukuja, ja vaihtoehtoisten laskelmien tekeminen on mahdotonta ilman pääsyä samoihin malleihin ja dataan.

COVID-ennusteet 2020: Open Knowledge Finland pyysi THL:ltä koronaennusteiden lähdekoodia. THL kieltäytyi. Oikeuskansleri aloitti tutkinnan, pääministeri vaati avoimuutta. THL julkaisi lopulta mallikuvaukset - mutta lähdekoodia ei koskaan julkaistu. Tämä osoittaa, että ongelma on todellinen ja nykyinen lainsäädäntö ei riitä.

2. Staattiset mallit tuottavat virheellisiä ennusteita

VM:n perinteinen lähestymistapa on staattinen laskenta: jos veroa lasketaan, verotulot laskevat samassa suhteessa. Tämä sivuuttaa käyttäytymisvasteet - ihmiset ja yritykset muuttavat toimintaansa.

Esimerkkejä:

• SOTE-uudistus: Rahoitusmalli oletti budjettikuria, mutta kun valtio ei voi antaa alueiden mennä konkurssiin, alueet voivat ylittää budjetin. Varsinais-Suomen hyvinvointialue raportoi 118,6 miljoonan euron alijäämän vuonna 2024. Hyvinvointialuejohtajien H23-verkosto totesi lakisääteisten tehtävien kustannukset "selvästi aliarvioiduiksi".
• Aktiivimalli: VATT:n loppuarvioinnin johtopäätös: työllisyysvaikutuksia ei voitu luotettavasti arvioida, koska malli otettiin käyttöön universaalisti nousukauden aikana ilman kontrolliryhmää. Sivuvaikutuksena aktiivimalli kontaminoi samanaikaisen perustulokokeilun kontrolliryhmän.

Kun mallit eivät ole julkisia, näitä oletuksia ei voi haastaa ennen kuin laki on jo voimassa.

3. Avoimuus mahdollistaa korjaamisen

Kun malli on julkinen:

• Akateemikot, tutkimuslaitokset ja kansalaisyhteiskunta voivat tarkistaa laskelmat
• Vaihtoehtoiset skenaariot voidaan laskea samoilla työkaluilla
• Virheet löytyvät ennen lain säätämistä, ei jälkikäteen
• Ministeriöt joutuvat perustelemaan oletuksensa

4. Kansainvälinen vertailu

Alankomaat (CPB): Centraal Planbureau julkaisee metodologiansa ja tarjoaa Saffier-mallistaan julkisen demoversion. Puolueet lähettävät vaaliohjelmat CPB:lle arvioitavaksi ("doorrekenen"), ja tulokset julkaistaan. CPB:n auktoriteetti perustuu avoimuuteen.

Iso-Britannia (OBR): Office for Budget Responsibility julkaisee makroekonomisen mallinsa ladattavina tiedostoina verkkosivuillaan. Ulkopuoliset tutkijat voivat ladata koodin ja ajaa sen nähdäkseen miten esimerkiksi korkomuutos etenee ennusteeseen.

Yhdysvallat (CBO): Congressional Budget Office julkaisee yksityiskohtaiset metodologiakuvaukset ja on velvollinen vastaamaan kongressin kysymyksiin laskentatavoista.

Iso-Britannia on edennyt pisimmälle, mutta julkaisu on vapaaehtoista eikä kata kaikkia vaikutusarvioita. Tämä aloite tekisi avoimuudesta lakisääteisen oletusarvon - Suomi olisi ensimmäinen maa joka vaatii koneluettavat vaikutusarviomallit lain nojalla.

Suomessa VATT ja Etla tekevät omaa mallinnusta, mutta ministeriöiden sisäiset mallit eivät ole julkisia. Tämä epäsymmetria vaikeuttaa julkista keskustelua.

5. Open Government -sitoumukset

Suomi on sitoutunut Open Government Partnership (OGP) -aloitteeseen vuodesta 2013. Toimintaohjelmissa on toistuva teema: "lisätään päätöksenteon avoimuutta".

Silti vaikutusarvioiden avoimuus ei ole edennyt. Syy on yksinkertainen: avoimuus lisää työtä ja altistaa kritiikille. Ilman lakisääteistä velvoitetta ministeriöillä ei ole kannustinta julkaista.

Tämä aloite muuttaa oletusarvon: julkisuus on normi, salassapito poikkeus joka vaatii perustelun.

EU:n Interoperable Europe Act (2024/903) velvoittaa jäsenmaita jakamaan digitaalisia ratkaisuja rajojen yli. Julkaisemalla vaikutusarviomallit Suomi täyttäisi EU-velvoitteensa ja voisi tarjota mallinsa muiden jäsenmaiden käyttöön - samalla vahvistaen mainettaan digitaalisena edelläkävijänä.

6. Yhteys Mekanismivirastoon

Ehdotettu Mekanismivirasto (MeV) tarvitsee dataa toimiakseen. Jos ministeriöiden mallit ovat suljettuja, MeV joutuu rakentamaan kaiken tyhjästä - hitaampaa ja kalliimpaa.

Avoin päätösmallinnus luo ekosysteemin: ministeriöt julkaisevat, MeV ja muut analysoivat, laatu paranee kilpailun kautta. Tämä on sama dynamiikka joka toimii tieteessä: vertaisarviointi nostaa laatua.

7. Vasta-argumenttien käsittely

"Mallit ovat liian monimutkaisia julkaistaviksi" — Jos malli on liian monimutkainen selitettäväksi, se on todennäköisesti liian monimutkainen luotettavaksi. Yksinkertaisempi malli joka on avoin on parempi kuin monimutkainen malli jota kukaan ei ymmärrä.

"Tämä lisää työtä" — Kyllä, mutta työ on dokumentointia joka pitäisi tehdä joka tapauksessa. Kyse on myös valtion huoltovarmuudesta: nykyisin ministeriöiden laskentakyky on usein yhden virkamiehen "purkkaviritysten" varassa. Kun hän vaihtaa työpaikkaa, kukaan ei osaa käyttää mallia - tieto katoaa. Pakollinen dokumentointi on investointi valtion institutionaaliseen muistiin. Hyvin dokumentoitu malli on helpompi ylläpitää, auditoida ja siirtää seuraajalle.

"Poliittiset vastustajat käyttävät dataa väärin" — Tämä on mahdollista, mutta vaihtoehto on huonompi: nyt poliittiset vastustajat voivat väittää mitä tahansa, koska kukaan ei voi tarkistaa. Avoimuus mahdollistaa myös väärinkäytösten kumoamisen.

"Yksityisyydensuoja estää datan julkaisun" — Ensisijainen ratkaisu: julkaistaan laskentamalli (lähdekoodi, kaavat) vaikka dataa ei voisi julkaista. Koodi ei sisällä henkilötietoja. Mallin logiikan voi tarkistaa "keinotekoisella aineistolla" tai rakenteellisella kuvauksella. Toissijainen ratkaisu: synteettinen data tai suojattu tutkimusympäristö.

"Ministeriö julkaisee lukukelvotonta koodia" — Ratkaisu: malli on julkaistava muodossa, joka on suoritettavissa yleisesti saatavilla olevilla ohjelmistoilla (esim. Python, R, avoimen lähdekoodin tilasto-ohjelmat). Mukana on toimitettava riittävä dokumentaatio tulosten toistamiseksi. Pelkkä Excel-makro tai binääritiedosto ei täytä vaatimusta.

"Avoimuus tuottaa ristiriitaisia asiantuntija-arvioita" — Totta, mutta se on parannus nykytilanteeseen. Nyt kriitikko sanoo "arvio on väärä" ja ministeriö sanoo "ei ole" - kukaan ei voi tarkistaa. Julkisilla malleilla väittely kohdistuu konkreettisiin oletuksiin: "Ministeriö olettaa 0,3 työllisyysjouston, me oletamme 0,5 - kumpi on realistisempi?" Tämä on tuottavaa erimielisyyttä, ei teatteria.

"Monimutkaista koodia käytetään tarkoituksella väärin" — Riski on olemassa, mutta ratkaisu on enemmän avoimuutta, ei vähemmän. Pakollinen yleistajuinen tiivistelmä (2 §) pakottaa ministeriön selittämään logiikan suomeksi. "Mallien taistelu" tarkoittaa, että jos joku tulkitsee koodia tahallaan väärin, muut asiantuntijat voivat osoittaa virheen välittömästi. Avoimuus antaa totuudelle paremmat aseet kuin salailu.