Ongelma #
EU:n tilintarkastustuomioistuimen mukaan yhden tarjoajan osuus EU:ssa nousi 23,5 %:sta (2011) 41,8 %:iin (2021). Suomessa virallinen osuus on 15 %, mutta monimutkaisissa IT- ja rakennushankinnoissa 60 % kilpailutuksista saa vain 1-2 tarjousta.
Empiiriset tutkimukset osoittavat, että kilpailun puute nostaa hintoja 10-20 %. Tämä ei ole korruptiota — se on markkinadynamiikkaa: yksi tarjous on monopolineuvottelu.
Klassinen epäonnistuminen: Apotti lupasi tuottavuusparannuksia, maksoi 0,8-1 miljardia euroa, ja HUS:n tarkastusraportti toteaa käytettävyyden heikoksi. AIPA käynnistyi 2010, budjetti 25-35 miljoonaa, yhä keskeneräinen. Länsimetro kaksinkertaisti kustannuksensa. Samat toimittajat voittavat silti uusia sopimuksia.
Korjaukset #
Nämä ovat konkreettisia lakimuutoksia, jotka voi toteuttaa erikseen.
Sidosyksikkösääntelyn tiukentaminen
Kunnat ja hyvinvointialueet ostavat miljardien edestä palveluja "sidosyksiköiltä" (Sarastia, Kuntien Tiera) ilman kilpailutusta. Peruste: ne "omistavat" yhtiön. Todellisuus: omistusosuus voi olla 0,04 %.
Markkinaoikeus totesi vuonna 2024 (Vantaan ja Keravan hyvinvointialue), että minimaalinen omistusosuus ei täytä "määräysvallan" vaatimusta. KKV on esittänyt, että sidosyksikköjen liiketoimintamalli on lainvastainen.
Ehdotus: Hankintalakiin kirjataan vähimmäisomistusvaatimus (esim. 10 %) ja todellinen määräysvalta sidosyksikköpoikkeuksen käytön edellytykseksi.
Toimittajien suoritusrekisteri
Suomessa ei ole julkista rekisteriä siitä, miten toimittajat ovat suoriutuneet aiemmissa julkisissa hankinnoissa. Tilaajalla ei ole tietoa historiasta.
Tanskassa "Serviceattest" kokoaa automaattisesti tiedot verovelasta, rikosrekisteristä ja konkursseista. Suomessa vastaavat tarkistukset ovat manuaalisia ja usein jäävät tekemättä.
Ehdotus: PRH:n ylläpitämä julkinen rekisteri, johon kirjataan toimittajan suoriutuminen julkisista sopimuksista (budjetti vs. toteutunut, aikataulu vs. toteutunut, laatu). Automaattinen integraatio Vero- ja Oikeusrekisterikeskuksen tietoihin.
Hankintojen jälkikäteisarviointi
Suuret IT- ja rakennushankinnat tehdään, mutta kukaan ei systemaattisesti seuraa toteutuivatko luvatut hyödyt - mikä kannustaa lupaamaan mitä tahansa.
Ehdotus: Yli 5 miljoonan euron hankinnoille pakollinen jälkikäteisarviointi 2 vuoden kuluttua. Raportti julkinen: alkuperäinen budjetti vs. toteutunut, luvatut hyödyt vs. toteutuneet.
Karenssijakso hankintaviranomaisille
"Pyöröovi" julkisen ja yksityisen sektorin välillä on dokumentoitu ilmiö. Hankintapäätöksiä tekevät virkamiehet siirtyvät toimittajien palvelukseen, ja konsultit siirtyvät ministeriöihin.
Toulouse School of Economics -tutkimus osoittaa, että pyöröovi nostaa hankintahintoja. Virkamies, joka tietää siirtyvänsä toimittajan palvelukseen, ei neuvottele yhtä kovaa.
Ehdotus: 12 kuukauden karenssijakso, jonka aikana hankintapäällikkö ei voi siirtyä saman sektorin toimittajan palvelukseen. Vastaava kuin rahoitusvalvonnassa.
Yhden tarjoajan kilpailutusten seuranta
Tarjouspyynnöt kirjoitetaan usein siten, että vain nykyinen toimittaja voi vastata vaatimuksiin ("on oltava kokemus vastaavan kokoisen julkisen organisaation palvelemisesta").
Ehdotus: Automaattinen hälytys ja selvitysvelvollisuus, kun yli 100 000 euron hankinta saa vain yhden tarjouksen. Hankintayksikön on perusteltava, miksi kilpailua ei syntynyt ja miksi vaatimukset eivät olleet tarpeettoman rajoittavia.
Mekanismisuunnittelu #
Korjaukset ratkaisevat yksittäisiä ongelmia. Nämä periaatteet selittävät, miksi samat ongelmat toistuvat - ja miten suunnitella järjestelmä, joka ei tuota niitä.
Toiminnalliset määrittelyt oletuksena
Periaate: Määrittele mitä haluat saavuttaa, älä miten se pitää tehdä.
"Järjestelmän on käsiteltävä 10 000 tapahtumaa sekunnissa" vs. "Järjestelmän on käytettävä Oracle-tietokantaa ja Java-ohjelmointikieltä". Ensimmäinen mahdollistaa kilpailun, toinen sulkee sen pois.
EU-direktiivi 2014/24 (artikla 42) vaatii jo nyt, että tekniset eritelmät ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja syrjimättömiä. Käytännössä tätä ei valvota.
World Bankin tutkimus Kiinasta: preferentiaalisten vaatimusten poistaminen laski hintoja 18 % ja paransi laatua 3 %.
Ehdotus: Hankintalakiin kirjataan oletus toiminnallisista eritelmistä. Jos hankintayksikkö käyttää preskriptiivisiä vaatimuksia (tietty teknologia, tietty kokemusvuosimäärä), sen on perusteltava miksi toiminnallinen määrittely ei ollut mahdollinen.
Ennakkohaastemenettely
Periaate: Anna kilpailijoiden haastaa rajoittavat vaatimukset ennen tarjousajan päättymistä, ei jälkikäteen.
Nykyisin toimittaja voi valittaa markkinaoikeuteen vasta kun hankintapäätös on tehty. Tällöin on liian myöhäistä: hanke viivästyy, kaikki häviävät.
Iso-Britannian ja Yhdysvaltain järjestelmissä tarjouspyyntöluonnos julkaistaan kommentoitavaksi. Kilpailijat voivat osoittaa, että vaatimus X sulkee pois kaikki paitsi nykyisen toimittajan. Hankintayksikkö joutuu perustelemaan tai muuttamaan.
OECD:n integriteettiperiaatteet suosittelevat tätä.
Ehdotus: Yli 1 miljoonan euron hankinnoissa pakollinen 14 päivän kommentointijakso tarjouspyyntöluonnokselle. Kilpailijat voivat haastaa vaatimukset kirjallisesti. Hankintayksikön on vastattava julkisesti.
Kustannusjako ylityksistä (painsharing)
Periaate: Kun molemmat osapuolet kantavat riskin, molemmat yrittävät välttää sitä.
Nykyisin kustannusylitykset ovat tilaajan ongelma. Toimittaja tarjoaa halvalla voittaakseen, sitten laskuttaa "lisätöistä". Tilaajalla ei ole vaihtoehtoa keskellä projektia.
Iso-Britannian puolustusministeriö käyttää "painsharing"-sopimuksia: ylitykset jaetaan 50/50 sovittuun kattoon asti, sen jälkeen toimittaja kantaa 100 %. Tämä muuttaa kannustimet: toimittaja haluaa realistisen budjetin, ei optimistista.
Ehdotus: Yli 10 miljoonan euron hankinnoissa oletussopimus sisältää kustannusjaon: ylitykset 50/50 tilaajan ja toimittajan kesken ensimmäiset 20 %, sen jälkeen toimittaja 100 %. Poikkeus vain perustellusti.
Suoritustakuut ja pidätykset
Periaate: Kun osa maksusta on sidottu lopputulokseen, toimittajalla on aito kannustin onnistua.
Rakennusalalla 10 % pidätys on normaali: toimittaja saa viimeiset 10 % vasta kun takuuaika päättyy ilman vikoja. IT-alalla tätä ei käytetä - toimittaja saa kaiken heti, vaikka järjestelmä ei toimi.
Apotti: täysi maksu, heikko käytettävyys, ei seuraamuksia. Jos 10 % olisi ollut sidottu käyttäjätyytyväisyysmittariin, toimittajalla olisi ollut kannustin korjata ongelmat.
Ehdotus: IT-hankinnoissa yli 5 miljoonaa euroa: 10-20 % sopimushinnasta sidotaan mitattaviin suorituskykymittareihin (käytettävyys, vasteaika, käyttäjätyytyväisyys). Maksu vapautuu vasta kun mittarit täyttyvät 12 kuukauden tuotantokäytön jälkeen.
Modulaarisuus oletuksena
Periaate: Pienemmät palat, pienempi riski, enemmän kilpailua.
Jättimäiset "kaikki kerralla" -hankinnat (Apotti, AIPA) epäonnistuvat, koska:
- Vain suuret toimittajat voivat tarjota → vähemmän kilpailua
- Monimutkaisuus kasvaa eksponentiaalisesti → enemmän virheitä
- Toimittajan vaihtaminen mahdotonta → toimittajariippuvuus
Viro rakensi X-Roadin modulaarisena: pieniä palveluita, jotka keskustelevat keskenään. Mikään yksittäinen epäonnistuminen ei kaada kokonaisuutta.
Ehdotus: Yli 10 miljoonan euron IT-hankinnoissa hankintayksikön on perusteltava, miksi hankintaa ei voida jakaa itsenäisiin moduuleihin. Oletuksena pilkotaan.
Allianssimalli suurhankkeisiin
Periaate: Kun riski on jaettu, konflikti muuttuu yhteistyöksi.
Perinteinen malli: tilaaja ja toimittaja ovat vastapuolia. Toimittaja piilottaa ongelmia, tilaaja etsii virheitä. Riitely maksaa miljoonia.
Australian ja Uuden-Seelannin allianssimallissa tilaaja ja toimittajat muodostavat yhteisen organisaation:
- Jaettu riskipooli (voitot ja tappiot jaetaan kaavalla)
- Ei syyttelyä, ei oikeudenkäyntejä -lauseke
- Avoin kirjanpito (open book)
- Yksimielinen päätöksenteko
Tulokset: Australian infrastruktuurihankkeet allianssimallilla ~10 % pienemmät ylitykset kuin perinteisellä mallilla.
Ehdotus: Yli 100 miljoonan euron infrastruktuurihankkeissa allianssimalli oletuksena. Perinteinen malli vain perustellusti. VTT tai vastaava kehittää suomalaisen allianssisopimusmallin.
Puolustushankinnat #
Puolustushankintojen kustannusvalvonta
HX-hävittäjähankinnan elinkaarikustannusarvio on 20+ miljardia euroa 30 vuodelle, mutta eduskunta hyväksyi hankinnan luokiteltujen kustannusanalyysien perusteella. NH90-helikopterit toimitettiin myöhässä ja budjetin yli. Rannikkokorvettiohjelma peruttiin kustannusylitysten vuoksi.
Järjestelmä väittää parlamentaarista valvontaa, mutta kansanedustajat äänestävät tiedon perusteella, jota he eivät saa nähdä. Riippumatonta elinkaarikustannusanalyysiä ei julkaista.
Ruotsissa Riksrevisionen tekee julkisia puolustushankinta-auditointeja. Iso-Britanniassa National Audit Office raportoi vuosittain suurhankkeista. Australiassa julkaistaan Defence Capability Plan kustannusarvioineen.
Ehdotus: Riippumaton taho laatii ja julkaisee kustannusarvion kaikista yli 100 miljoonan euron puolustushankinnoista — mukaan lukien elinkaarikustannusanalyysi — ennen eduskunnan hyväksyntää. (Tämä on luonteva tehtävä Mekanismivirastolle. VTV voisi tehdä sen väliaikaisesti, mutta ennakkoarviointi ei ole VTV:n ydintehtävä.)
Lähteet ja lisätietoa #
- ECA Special Report 28/2023 - EU:n yhden tarjoajan trendit
- Government Transparency Institute - Kilpailun vaikutus hintoihin (meta-analyysi)
- EU-direktiivi 2014/24 - Hankintadirektiivi (artikla 42: suhteellisuus)
- OECD Principles for Integrity in Public Procurement
- OECD Recommendation on Public Procurement
- Open Contracting Partnership: Red Flags Guide 2024
Varasta nämä ideat
Jokainen ehdotus on vapaasti käytettävissä. Ei tekijänoikeutta. (CC0)
- Toimittajien suoritusrekisteri sopii kilpailuviranomaisille ja hankinta-ammattilaisille.
- Ennakkohaastemenettely sopii pk-yritysten edunvalvojille - avaa markkinoita.
- Kustannusjako ylityksistä sopii budjettihaukoille - siirtää riskin toimittajalle.
- Modulaarisuus sopii IT-ammattilaisille - estää toimittajariippuvuuden.
- Puolustushankintojen valvonta sopii turvallisuuspolitiikan seuraajille.